LA RIFORMA DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Premessa

La Pubblica amministrazione è centrale per il buon funzionamento della società e l’Italia post pandemia riparte proprio da un nuovo modo di lavorare, produrre e interagire con il privato, sia il cittadino che l’impresa.

Trattasi di una scelta obbligata.

Per onestà intellettuale al momento siamo solo a dichiarazione d’intenti, i target, gli obiettivi, le buone intenzioni e tutte quelle belle parole che si usano quando si fa una bella presentazione di marketing.

Il patto però, si connota di alcuni obiettivi: semplificazione, investimento nel capitale umano, innovazione, digitalizzazione, formazione, rinnovo dei contratti, coesione sociale e creazione di buona occupazione. Specifiche parole d’ordine segneranno il metodo per raggiungere questi obiettivi: “dialogo” e “progettazione unitaria”.

La Pubblica amministrazione ha «il ruolo centrale di motore di sviluppo ed è un catalizzatore della ripresa».

Ecco perché «la semplificazione dei processi» e un «massiccio investimento in capitale umano» sono strumenti indispensabili «per attenuare le disparità storiche del Paese, curare le ferite della pandemia e offrire risposte ai cittadini».

Il secondo obiettivo consiste «nell’innovazione del settore pubblico» grazie alla «partecipazione attiva dei lavoratori» e agli «investimenti nella digitalizzazione».

Scenari e tentativi per la riforma della Pubblica Amministrazione

Tra le raccomandazioni della Unione Europea e le problematiche della Pubblica Amministrazione, i nuovi tentativi di riforma.

Il Consiglio dell’Unione europea, con specifiche raccomandazioni annuali sul Piano Nazionale di Riforma dell’Italia, ha più volte invitato il nostro Paese ad intensificare le azioni volte verso una maggiore modernizzazione della Pubblica Amministrazione, ex multis la Raccomandazione n. 3 del 2019.

Migliorare l’efficienza della Pubblica Amministrazione, investendo nelle competenze dei dipendenti pubblici e accelerando la digitalizzazione, ma anche rivisitando l’intero quadro legislativo.

Di questi giorni, le linee programmatiche dei quattro assi sui quali si dovrebbe muovere il programma di Governo: accesso, buona amministrazione, capitale umano e digitalizzazione.

Gli aspetti della proposta di riforma.

Dotare la Pubblica Amministrazione delle migliori competenze e favorire un rapido ricambio generazionale, in linea con le esperienze più avanzate realizzate nei Paesi nostri concorrenti. Una rielaborazione dei meccanismi di selezione e reclutamento delle persone, sia sul piano procedurale e organizzativo che della selezione delle migliori professionalità, più idonee per le esigenze delle amministrazioni, in ottica di utili competenze per il futuro.

Abbandonare, quindi, il modello dei concorsi centralizzati con graduatorie a scorrimento e attuare una selezione, anche, digitale e trasparente per focalizzare le esigenze e i fabbisogni delle singole amministrazioni centrali e locali, con l’applicazione di modelli avanzati e mutuati dalle organizzazioni internazionali. Creare una banca dati dei fabbisogni, delle competenze e dei profili del personale, utili per la Pubblica Amministrazione.

Introdurre percorsi specifici destinati a selezionare i migliori laureati e i profili con le più alte qualifiche (dottorati, ecc.) nonché favorire l’accesso di persone che lavorano nel settore privato più qualificato.

Buona amministrazione

Valorizzare alcune buone pratiche relative ai servizi digitali con innovazioni normative per potenziare un’attività sistematica di ricognizione e semplificazione delle procedure, eliminando le autorizzazioni non necessarie. Sviluppare appieno le potenzialità dell'”Agenda per la semplificazione” 2020-2023 che definisce, in stretta collaborazione con Regioni, Anci e Associazioni imprenditoriali, i risultati attesi, le responsabilità e i cronoprogrammi per l’attuazione delle politiche di semplificazione.

Capitale umano

Investire in modo significativo sulla qualificazione e riqualificazione delle persone (upskill e reskill), a partire dalle competenze tecnico-specialistiche, ma soprattutto da quelle gestionali, organizzative, relazionali (leadership, approccio per obiettivi, problem-solving, digitale).

Per raggiungere questi obiettivi s’intendono utilizzare una serie di strumenti, a partire dalla Scuola Nazionale dell’Amministrazione che sarà rafforzata per formare e riqualificare il personale. Ridefinire la mobilità sia interna che esterna, ai fini dei percorsi di carriera con l’applicazione di idonei sistemi di valutazione. Progettare competenze trasversali alle amministrazioni pubbliche per l’attività formativa da realizzare su piattaforme nazionali.

I meccanismi di valutazione delle “performance” assumeranno un ruolo cruciale – anche in relazione alla diffusione del lavoro da remoto – e andranno innovati per diventare una leva premiale volta a indirizzare le attività e l’impegno delle persone, riprendendo alcuni istituti contenuti nel D.Lgs. n. 150/2009, mai messi in pratica.

Nel contempo, creare nuove modalità operative per favorire una sempre maggiore interazione tra le diverse amministrazioni pubbliche e il settore privato. Modelli basati su team multidisciplinari che introducano modalità più agili di collaborazione tra competenze diverse, particolarmente rilevanti per velocizzare la gestione delle procedure complesse (ambiente, urbanistica, paesaggio, appalti, ecc.).

Individuare un equilibrio tra poteri e responsabilità che determinano una diffusa “fuga dalla firma”, inducendo i pubblici funzionari a non fare, piuttosto che ad agire.

Digitalizzazione

Ripensare la Pubblica Amministrazione in chiave digitale attraverso una reingegnerizzazione dei processi e dei procedimenti amministrativi per la riduzione dei tempi dei servizi, con l’eliminazione degli adempimenti basati sui dati già disponibili e calibrare l’azione amministrativa in funzione delle esigenze del cittadino e dell’impresa e non viceversa. Rilevare, infine, la soddisfazione del cliente rispetto a degli standard di servizio.

La gestione della Pubblica Amministrazione.

Senza andare lontano, in Gran Bretagna, ad esempio, i “Public Service Agreement (PSA)”, si sono dimostrati uno strumento efficace per la gestione della Pubblica Amministrazione mediante una chiara definizione degli obiettivi da raggiungere e un monitoraggio accurato dei risultati raggiunti e seppur nominalmente abolito nel 2010 è stato, in parte, mantenuto dai governi successivi per indirizzare l’operato pubblico verso obiettivi concreti e coerenti con quelli del governo.

Nel nostro Paese, con la riforma del 2009 si è provato a valutare e in parte a indirizzare l’operato della Pubblica Amministrazione, ma sembra che i cc.dd. “ciclo della performance e il performance budgeting” si siano rivelati adempimenti prettamente formali e non effettivi strumenti di valutazione del lavoro svolto.

Più di recente, si è tentato un timido approccio alle “valutazioni e remunerazioni basate sul risultato” con un nuovo sistema di misurazione e il potenziamento della “citizen satisfaction” (soddisfazione dei cittadini).

Poco o nulla è cambiato sino ad oggi.

La riforma delle amministrazioni pubbliche

Nel piano nazionale di ripresa e resilienza trasmesso al Parlamento nel gennaio u.s. la digitalizzazione e la modernizzazione della pubblica amministrazione costituisce la prima delle missioni progettuali sulle quali si fonda il Piano di ripresa e resilienza.

Per far fronte alle carenze di personale e all’età media elevata, dovute anche ad anni di blocco del turn over, nel piano il Governo ha annunciato l’impegno ad orientare il già avviato processo di ringiovanimento delle Pubblica Amministrazione alla copertura prioritaria delle carenze di professionalità tecniche, informatiche e manageriali, sulla base di una rigorosa ricognizione dei fabbisogni.

Strettamente connesso a tale aspetto è l’impegno del Governo a promuovere un complessivo aggiornamento e ammodernamento delle procedure concorsuali, rivolto anche ad una semplificazione delle stesse.

Sempre con riferimento all’obiettivo di modernizzare la Pubblica Amministrazione, nel piano nazionale di riforma il Governo si è impegnato, altresì, a favorire una formazione continua e permanente del personale, accanto ad un reskilling professionale mirato, che sappia intercettare le trasformazioni del mercato del lavoro conseguenti alla pandemia.

Gli interventi sulla Pubblica amministrazione sono stati organizzati in quattro capitoli: accesso,

buona amministrazione, capitale umano e digitalizzazione.

E’ stata già approvata la legge 56 del 2019 che contiene specifiche misure tese a migliorare l’azione della pubblica amministrazione in termini di maggiore efficienza, attraverso la creazione di un nuovo organismo di verifica e controllo delle amministrazioni (c.d. nucleo della concretezza), strumenti per contrastare il fenomeno dell’assenteismo e misure per accelerare lo sblocco delle assunzioni ed il ricambio generazionale. Al fine di proseguire negli sforzi per la modernizzazione degli apparati, sono inoltre in corso di esame in Parlamento alcune proposte di riforma, di iniziativa governativa, che contengono ampie deleghe di riforma nel pubblico impiego e per la semplificazione in alcuni settori di intervento dell’amministrazione.

Le azioni principali di riforma della regolamentazione relativa alle pubbliche amministrazioni, come dicevamo, sono state organizzate in quattro capitoli, che racchiudono gli assi sui quali si muoverà il programma di Governo.

Esaminiamoli.

Accesso

è intenzione dotare la Pubblica Amministrazione delle migliori competenze e favorire un rapido ricambio generazionale che la porti in linea con le esperienze più avanzate realizzate nei paesi nostri concorrenti. In tale ambito l’intervento riguarderà principalmente i meccanismi di selezione e reclutamento delle persone, sia sul piano procedurale e organizzativo, che della selezione delle professionalità migliori e più idonee per le esigenze delle amministrazioni, a partire dalla definizione delle competenze del futuro. In tale ambito s’intende:

1. riformare i percorsi di accesso, abbandonando il modello dei concorsi centralizzati con graduatorie a scorrimento e durate pluriennali, non compatibili né con le esigenze delle amministrazioni di reclutare persone rapidamente, né soprattutto delle persone di vedere soddisfatte le loro I percorsi di selezione saranno resi digitali, trasparenti e meglio focalizzati sulle esigenze e i fabbisogni delle singole amministrazioni centrali e locali, anche mutuando modelli all’avanguardia utilizzati nelle organizzazioni internazionali e facendo confluire gli stessi sul portale unico per il reclutamento, che sarà l’infrastruttura tecnologica di gestione dei concorsi, comprese le singole prove concorsuali e che sarà finanziato con le risorse del PON Governance, per consentirne l’immediata operatività dopo l’avvio del PNRR. In questo percorso: sarà valorizzato il ruolo del Formez, che si intende ristrutturare adeguatamente; si procederà alla creazione di una banca dati dei fabbisogni, delle competenze e profili del personale, che sia collegata al portale e che consenta di meglio gestire i processi di selezione, ma anche di qualificazione e riqualificazione delle persone e di mobilità interna ed esterna alla Pubblica amministrazione. In aggiunta a tutto ciò, per rafforzare il ricambio generazionale si potrebbe ipotizzare un meccanismo volontario di incentivi all’esodo di persone vicine all’età pensionabile e con professionalità non adeguate a cogliere la sfida dell’innovazione tecnologica o non più motivate a rimanere nel settore pubblico;
2. introdurre percorsi ad hoc destinati a selezionare i migliori laureati, i profili con le più alte qualifiche (dottorati, ), nonché a favorire, anche attraverso modelli di mobilità innovativi, l’accesso da parte di persone che lavorano nel privato più qualificato, in organizzazioni internazionali, in università straniere o presso soggetti pubblici e privati all’estero;
3. prevedere meccanismi di selezione specifici volti a ricercare sul mercato le migliori professionalità tecniche da mettere a disposizione delle amministrazioni per la realizzazione degli investimenti previsti dal piano, con l’obiettivo di costituire cluster di persone e/o società di servizi con spiccate competenze specialistiche da far dialogare successivamente in maniera stabile con le amministrazioni.

Buona amministrazione

si intendono portare avanti azioni mirate, partendo da quanto è stato realizzato negli ultimi anni:

1. valorizzare alcune buone pratiche relative ai servizi digitali, come la piattaforma PagoPA, lo Spid, l’app IO, la Linea Amica, ma anche Sicuramente positive diverse innovazioni normative. Si intende inoltre valorizzare alcune innovazioni normative, ad prorogando le misure temporanee introdotte dal decreto-legge n. 76/2020 in materia di danno erariale, documentazione antimafia, conferenza di servizi veloce, deliberazioni societarie finalizzate all’aumento di capitale, ecc. ed estendendo l’efficacia di alcuni istituti, come la Scia, da potenziare attraverso un’attività sistematica di ricognizione e semplificazione delle procedure per eliminare le autorizzazioni non necessarie;
2. individuare ciò che non è stato attuato per attuarlo o integrarlo, con particolare riferimento alle misure in materia di trasparenza totale, performance partecipata dal cittadino, cittadinanza digitale (diritti del cittadino al tracciamento delle pratiche e alla verifica da remoto), premialità dei dipendenti pubblici legata ai Occorre inoltre ripensare, anche nella prospettiva di semplificazione, gli obblighi informativi a carico delle PA, nonché la piena effettività dei principi di semplificazione, dal silenzio-assenso alla completa decertificazione (principio Once Only) da garantire attraverso la piena interoperabilità delle banche dati pubbliche e le numerose disposizioni in materia di riduzione e certezza dei tempi di conclusione delle procedure;
3. rimuovere i colli di bottiglia, con specifico riferimento agli investimenti previsti dal PNRR, innanzitutto attraverso un primo provvedimento di semplificazioni che consenta di eliminare i vincoli e limiti che rischiano di non farci raggiungere gli obiettivi del Tra i nodi da affrontare vi sono l’accelerazione della valutazione di impatto ambientale per i progetti del piano nazionale e del piano per l’Energia e il Clima, le modifiche della disciplina edilizia che agevolino l’utilizzo del superbonus del 110% e, più in generale, la rigenerazione urbana, e le ulteriori semplificazioni necessarie per accelerare la realizzazione della banda ultra-larga e la transizione digitale. A tal fine, occorre sviluppare appieno le potenzialità dell’Agenda per la semplificazione 2020- 2023, che definisce in stretta collaborazione con Regioni, Anci e associazioni imprenditoriali azioni, risultati attesi, responsabilità e cronoprogrammi per l’attuazione delle politiche di semplificazione, che aggiorneremo ora in relazione ai nuovi indirizzi programmatici e al PNRR. In questo sarà essenziale non solo la collaborazione con tutti i Ministeri interessati, ma anche e soprattutto con il Parlamento, le amministrazioni regionali e locali, gli stakeholder. Le osservazioni e i rilievi che verranno dalle Commissioni parlamentari saranno essenziali per meglio focalizzare i nostri interventi rispetto alle necessità del Paese.

Capitale umano:

in tale ambito sono centrali: formazione, valorizzazione, organizzazione del lavoro, responsabilità. Su questa base occorre:

1. definire le competenze del futuro e far si che le persone le acquisiscano sia nel momento in cui entrano nella Pubblica Amministrazione, che durante tutta la loro vita professionale. Il Governo intende ribaltare tendenza degli ultimi anni, investendo in maniera significativa sulla qualificazione e riqualificazione delle persone (upskill e reskill), a partire dalle competenze tecnico-specialistiche, ma soprattutto da quelle gestionali, organizzative, relazionali (leadership, approccio per obiettivi, problem-solving, digitale). Occorre inoltre rafforzare tutte le competenze necessarie per il raggiungimento degli obiettivi indicati dal Next Generation E nei campi della transizione digitale ed ecologica, a partire da quelle relative alle procedure di acquisto di beni e servizi per orientarle allo sviluppo sostenibile, all’efficienza energetica e allo sviluppo delle energie rinnovabili, agli interventi di messa in sicurezza del territorio e del patrimonio (green procurement). Per raggiungere questi obiettivi sarà utilizzata una varietà di strumenti, a partire dalla Scuola Nazionale dell’Amministrazione, che sarà rafforzata; la capacità di formare e riqualificare sarà cruciale per la mobilità sia interna che esterna, che diventerà essenziale ai fini dei percorsi di carriera. Un ruolo importante dovranno assumere i sistemi di valutazione: a tal fine saranno progettati “syllabus” di competenze trasversali alle amministrazioni, a partire dai quali dovrà essere definita l’attività formativa da realizzare su piattaforme nazionali.
2. semplificare i percorsi di carriera, adattandoli alla necessità di riconoscere il valore e le esperienze, nonché la capacità di rispondere agli stakeholder interni ed esterni e a lavorare in squadr I meccanismi di valutazione delle performance assumeranno un ruolo cruciale in questi processi, anche in relazione alla diffusione del lavoro da remoto, e andranno innovati profondamente per diventare una leva premiale volta a indirizzare le attività e l’impegno delle persone, riprendendo alcuni istituti contenuti nel decreto-legislativo n. 150/2009, ma mai messi in pratica, che mirano a valorizzare il contributo offerto dai dipendenti ai processi di innovazione, revisione organizzativa e miglioramento della qualità dei servizi, sia in termini economici che attraverso l’accesso a percorsi formativi altamente qualificati.
3. programmare e gestire le modalità del lavoro da remoto che, praticato durante la fase emergenziale, ha costituto un importante fattore di accelerazione, in termini di sviluppo delle competenze individuali dei dipendenti pubblici, digitalizzazione, Allo stesso tempo necessario immaginare nuovi modi attraverso i quali favorire una sempre maggiore interazione tra le diverse amministrazioni e con il privato, verso modelli basati su team multidisciplinari, che introducano modalità più agili e innovative di collaborazione tra competenze diverse, particolarmente rilevanti per velocizzare la gestione delle procedure complesse (ambiente, urbanistica, paesaggio, appalti, ecc.). Modelli da sperimentare con il piano nazionale, per poi introdurli stabilmente all’interno delle amministrazioni.
4. individuare il giusto equilibrio tra poteri e responsabilità, rivedendo quelle norme che, mediante meccanismi eccessivamente punitivi, fattispecie di reato non tassativamente definite, rischi vaghi di procurare danno erariale, ipertrofia normativa a partire dalle norme sulla prevenzione della corruzione, determinano una diffusa “fuga dalla firma”, inducendo i pubblici funzionari a non fare, piuttosto che ad agire.

Digitalizzazione:

ripensare la Pubblica Amministrazione in chiave digitale attraverso una reingegnerizzazione dei processi e dei procedimenti amministrativi, una ridefinizione dei termini e delle modalità di interazione tra persone e con tutti gli stakeholder, in collaborazione con il Ministro per l’Innovazione e la Transizione Digitale. In tale direzione il governo intende operare un cambio di passo in termini di:

1. riduzione dei tempi dei servizi;
2. eliminazione degli adempimenti basati sui dati già disponibili;
3. calibrazione sulle specifiche esigenze del cittadino e dell’impresa;
4. rilevazione della soddisfazione del cliente rispetto a degli standard di servizio indicati preventivamente.

I provvedimenti di attuazione

Il processo attuativo della legge 124 del 2015 ha visto l’adozione di numerosi decreti legislativi vertenti su ampi e diversi settori dell’ordinamento, di cui la tabella allegata reca un elenco complessivo.

Le finalità della riforma, anche alla luce degli indirizzi espressi dall’organizzazione per la cooperazione e sviluppo e degli obiettivi di efficienza, semplificazione e trasparenza della pubblica amministrazione, sono state richiamate, tra gli altri, nel parere reso dal Consiglio di Stato su uno dei primi schemi di decreto trasmessi dal Governo.

Azione amministrativa

Un primo gruppo di provvedimenti ha riguardato una serie di interventi miranti a sostenere e modernizzazione l’attività amministrativa, in attuazione degli articoli 1, 2, 4, 5 e 7 della legge delega.

In particolare, sono state revisionate le disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza delle pubbliche amministrazioni, con l’introduzione, tra l’altro, del freedom of information act (decreto legislativo 97/2016) e sono state apportate diverse modifiche al codice dell’amministrazione digitale (decreto legislativo 179/2016).

Sul versante della semplificazione dei procedimenti amministrativi rileva l’adozione del d.P.R. 194/2016 e di due provvedimenti in materia di segnalazione certificata di inizio attività – SCIA (decreto legislativo 126 e 222/2016).

Infine, si ricorda il riordino della conferenza di servizi (decreto legislativo 127/2016). Organizzazione della pubblica amministrazione

Il nucleo centrale della riforma ha previsto deleghe legislative (di cui all’art. 8 della legge) incidenti su grande parte dell’organizzazione dell’amministrazione statale, quali la revisione del ruolo e delle funzioni della Presidenza del Consiglio, dell’organizzazione dei ministeri, delle agenzie governative, degli enti pubblici non economici, delle prefetture, delle Forze di polizia.

In sede di attuazione, molteplici interventi hanno riguardato il comparto sicurezza con il riordino delle funzioni delle forze di Polizia e l’assorbimento delle funzioni del Corpo forestale dello Stato (decreto legislativo 177/2016 e decreto legislativo 228/2017), la revisione dei ruoli delle Forze di Polizia (decerto legislativo 95/2017) e la riforma dell’ordinamento dei Vigili del fuoco (decreto legislativo 97/2017).

Altri provvedimenti  hanno riguardato le Autorità  portuali (decreto legislativo  169/2016),  il Comitato italiano paralimpico (decreto legislativo 98/2017) e il Documento unico di circolazione (decreto legislativo 8/2017).

Lavoro pubblico

Anche il settore del pubblico impiego (artt. 16 e 17 della legge delega) è stato oggetto del processo di riforma,  principalmente  attraverso  una  ampia rivisitazione del testo unico del pubblico impiego ad opera del decreto legislativo 75/2017.

Coinvolti nella riforma anche specifici aspetti del lavoro pubblico quali la valutazione della performance (decreto legislativo 74/2017) e la regolamentazione del licenziamento disciplinare (decreto legislativo 116/2016).

Il riordino della dirigenza pubblica (oggetto dell’art. 11 della legge delega) ha trovato parziale attuazione con la riforma della dirigenza sanitaria (decreto legislativo 171/2016 e decreto legislativo 126/2017), mentre non è stato emanato il decreto relativo alla disciplina della dirigenza della Repubblica (trasmesso dal Governo alle Camere le quali hanno espresso il prescritto parere) a seguito della sentenza n. 251 del 2016 della Corte costituzionale con cui è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale di alcune disposizioni di delega nella parte in cui, pur incidendo su materie di competenza sia statale sia regionale, prevedono che i decreti attuativi siano adottati sulla base di una forma di raccordo con le Regioni, che non è quella dell’intesa ma del semplice parere.

Da parte del Governo sono state altresì adottate linee guida in materia di conciliazione dei tempi di vita e di lavoro (direttiva del Presidente del Consiglio di Ministri 1° giugno 2017, n. 3, in attuazione dell’art. 14 della legge delega).

Società a partecipazione pubblica

La legge delega ha disposto due deleghe per l’adozione di altrettanti testi unici. La prima è stata attuata con l’adozione di un testo unico che raccoglie tutte le disposizioni in materia di società partecipate da pubbliche amministrazioni (decreto legislativo 175/2016 e decreto legislativo 100/2017).

Non è stato emanato l’analogo testo unico dei servizi pubblici locali, a seguito della ricordata pronuncia della Corte costituzionale 251/2016.

Altri provvedimenti

Hanno completato il quadro dell’attuazione della legge delega il riordino delle camere di commercio (decreto legislativo 219/2016), la riforma degli enti pubblici di ricerca (decreto legislativo 218/2016), l’adozione del Codice di procedura della giustizia contabile (decreto legislativo 174/2016) e un intervento di semplificazione normativa attraverso la modifica o abrogazione di disposizioni di legge che prevedono l’adozione di provvedimenti non legislativi di attuazione (decreto legislativo 10/2016).

I decreti correttivi

La legge di delega ha previsto che il Governo può adottare, entro 12 mesi dalla entrata in vigore di ciascuno dei decreti legislativi di attuazione della riforma, ulteriori decreti legislativi recanti disposizioni integrative e correttive.

A seguito della sentenza n. 251 del 2016 e tenuto conto del parere reso dal Consiglio di Stato sono stati adottati alcuni decreti legislativi integrativi e correttivi dei decreti, già adottati, su cui era intervenuta la pronuncia della Corte costituzionale (società partecipate, dirigenza sanitaria, procedure di licenziamento disciplinare).